أولا: أهمية إعداد خطط العمل الوطنية لحقوق الانسان
يتضمن هذا الفصل معلومات أساسية عن مفهوم خطط العمل الوطنية في مجال حقوق الإنسان والحاجة إلى إعداد هذه الخطط. وإذ يأخذ هذا الفصل في اعتباره أن كل دولة تقتضي مقاربة مختلفة، فإنه يبين بوجه عام بعض الخصائص، والمبادئ، والمزايا والتحديات التي تنطبق على جميع خطط العمل الوطنية لحقوق الانسان.
معلومات أساسية
أجرى المؤتمر العالمي لحقوق الإنسان الذي انعقد في فيينا في يونيو 1993 استعراضاً واسع النطاق لما أحرز من تقدم منذ اعتماد الإعلان العالمي لحقوق الإنسان في عام 1948. وسعى المؤتمر أيضاً إلى تحديد العراقيل التي تحول دون تحقيق المزيد من التقدم وسبل التغلب عليها. وأسفر مؤتمر فيينا عن دراسة وثيقة للمفاهيم والآليات والعديد من مقترحات المقاربات الجديدة في مجال تعزيز حقوق الإنسان وحمايتها.
واكتست الوثيقة التي اعتمدها المؤتمر، أي إعلان وبرنامج عمل فيينا أهمية خاصة نظراً لشموليتها واعتمادها بتوافق الآراء. وقد قدمت العديد من التوصيات للدول وغيرها من الفاعلين في المجتمع الدولي بشأن الأنشطة التي يمكن اتخاذها للدفع بتعزيز حقوق الإنسان وحمايتها.
في إعلان وبرنامج عمل فيينا، أوصى المؤتمر العالمي لحقوق الإنسان بأن تنظر كل دولة في استصواب صياغة خطة عمل وطنية تبين الخطوات التي ستحسن الدولة بها تعزيز وحماية حقوق الإنسان.
واعتمدت العديد من الدول خطط عمل وطنية في مجال حقوق الإنسان. وتختلف هذه الخطط، التي ينظر إليها بمثابة أداة لتحسين حالة حقوق الإنسان في الدولة المعنية، من حيث نطاقها وتركيزها. وتشمل الحقوق المدنية والسياسية، فضلا عن الحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية، وغالباً ما تستهدف بوجه خاص أفراداً وجماعات تعاني من الحرمان بوجه خاص. ويتناول بعضها مسائل محددة من قبيل حقوق الإنسان والبيئة، أو حقوق المستهلكين أو ضحايا الجريمة.
ومنذ مؤتمر فيينا أيضاً، أعدت المفوضية السامية مبادئ توجيهية بشأن خطط العمل الوطنية في مجال حقوق الإنسان. وقدمت للعديد من الدول مساعدة تناولت كيفية إعداد هذه الخطط، وتابعت معها التقدم المحرز على صعيد مختلف خطط العمل الوطنية في مجال حقوق الإنسان ووقفت على التجارب الوطنية في إعداد هذه الخطط.
وبالمثل، في إطار عقد الأمم المتحدة للتثقيف في مجال حقوق الإنسان (1995-2004)، دعت الجمعية العامة ولجنة حقوق الإنسان الدول إلى إعداد خطط عمل وطنية شاملة، وفعالة ومستدامة للتثقيف في مجال حقوق الإنسان. وللمساعدة في هذه الجهود، أعدت المفوضية السامية "المبادئ التوجيهية بشأن خطط العمل الوطنية للتثقيف في مجال حقوق الإنسان".
وبالإضافة إلى ذلك، شجع المؤتمر العالمي لمكافحة العنصرية الدول على وضع أو تطوير خطط عمل وطنية تعزز التنوع والمساواة والإنصاف والعدالة الاجتماعية وتكافؤ الفرص ومشاركة الجميع .وفي أبريل 2009، جدد مؤتمر استعراض نتائج ديربان التأكيد على دعوة الدول إلى صياغة سياسات وخطط عمل وطنية لمنع التمييز العنصري ومكافحته والقضاء عليه.
وفي نفس السياق، أوصت لجنة القضاء على التمييز العنصري الدول الأطراف في الاتفاقية الدولية للقضاء على جميع أشكال التمييز العنصري بأن تضمن في تقاريرها الدورية معلومات عن خطط العمل أو غيرها من التدابير التي اتخذتها لتنفيذ إعلان وبرنامج عمل ديربان، مع مراعاة الوثيقة الختامية لمؤتمر استعراض نتائج ديربان.
المفهوم والخصائص
خطة العمل الوطنية لحقوق الانسان هي مقاربة واقعية وعملية لتعزيز وحماية حقوق الانسان
ولئن كانت بعض المبادئ العامة تسري على جميع خطط العمل الوطنية ، فما من مقاربة موحدة يمكن أن تطبق على جميع الدول. وينبغي تكييف خطة العمل الوطنية مع الظروف التاريخية والقانونية للدولة المعنية التي ستعد فيها هذه الخطة وتنفذ. ويترك الأمر لكل دولة أن تقرر السياسات والبرامج والأنشطة التي ستتخذها لبلوغ غاياتها العامة في تعزيز وحماية حقوق الانسان.
وبالرغم من الطابع الخاص لكل خطة، فإن خطط العمل الوطنية لحقوق الانسان ينبغي أن تتقاسم الخصائص التالية:
خصائص خطة عمل وطنية لحقوق الانسان
1- ان تستند إلى معايير حقوق الإنسان العالمية
ينبغي لأي خطة عمل وطنية أن تدرج التزاماً بمعايير حقوق الإنسان العالمية، ولا سيما مبدأ المساواة وعدم التمييز، وأن تبين سبل تطبيق هذه المعايير تطبيقاً فعالا. وينبغي أن تكون الخطة جزءاً من عملية طويلة الأمد من أجل تعزيز احترام المعايير الدولية وألا تتأثر بتغييرات الحكومة وأن تكون مُنزهة عن الخلافات السياسية.
ويجب على خطة العمل الوطنية، لكي تكون شاملة وفعالة، أن تساعد الدول في الوفاء بالتزاماتها في مجال حقوق الإنسان. وبإعمال الالتزامات الدولية والإقليمية، يجب أن تستعرض خطة العمل الوطنية مجموعة من التزامات الدولة المعنية وأن تقترح خطوات للتكفل باحترامها في أنحاء البلد بشكل فعال.
2- أن تكون شاملة في نطاقها
ينبغي أن تعتمد أي خطة عمل وطنية نهجاً شاملا إزاء حقوق الإنسان، يجسد عالميتها، وترابطها وعدم قابليتها للتجزئة.
وينبغي أيضاً أن تجسد شمولية الخطة في تطبيقها على جميع الأفراد والجماعات ضمن الولاية القضائية الوطنية.
وينبغي أن تولد أنشطة في العديد من مجالات الإدارة الحكومية. وتعزز مشاركة مجموعة واسعة من هيئات الدولة في إعداد الخطة وتنفيذها مفهوم أن حقوق الإنسان والمساواة وعدم التمييز ليست مسألة تخص وزارتي العدل أو الشؤون الخارجية فحسب، بل هي أيضاً مسؤولية الدولة برمتها.
3- أن تكون مشروعاً وطنياً
خطة العمل الوطنية هي آلية للسعي على نحو فعال لتحقيق الغايات الوطنية. وبذلك ينبغي أن ينظر إليها باعتبارها مشروعاً وطنياً حقيقياً، تشارك فيه مكونات الحكومة والمجتمع كافة.
وتضطلع الدولة بدور رئيسي في المبادرة إلى خطة العمل الوطنية وإطلاقها وتنفيذها. وفي الوقت ذاته، لكي تحدث الخطة تغييراً حقيقياً، يجب أن تكون "ملكاً" للسكان جميعهم. ويجب على الدول، عند سعيها إلى تحقيق أهدافها، أن تقيم شراكات هادفة بين جميع الجهات المعنية.
وينبغي أن تجمع خطة العمل الوطنية أوسع نطاق من المشاركين من جميع قطاعات المجتمع العاملة في مجال تعزيز وحماية حقوق الانسان. وقد يفضي هذا الجهد الواسع إلى تحسين الوعي لعامة الجمهور وزيادة تعزيز المؤسسات.
ومن المهم بوجه خاص إرساء آليات تكفل التشاور الكافي مع الأفراد والجماعات ومشاركتهم.
4- أن تكون عملية المنحى
ينبغي أن تكون خطط العمل الوطنية عملية المنحى لكي يتسنى تيسير تنفيذها.
فبدلا من رفع مطالب وتقديم وعود فضفاضة، ينبغي للخطة أن:
- تبين بوضوح الحالة الراهنة لأوضاع حقوق الانسان
- تحدد المشاكل التي ينبغي التغلب عليها
- تحدد التدابير التي ينبغي اتخاذها (وضع معالم قياس لتقييم التقدم المحرز)
- ترتب الأنشطة بحسب الأولوية
- تحدد من سيتولى تنفيذ الأنشطة
- تضع إطاراً زمنياً لتنفيذ هذه الأنشطة
- ترصد ميزانية لتنفيذ الأنشطة
- تنص على إجراء رصد وتقييم فعالين لما أنجز وما لم ينجز
5- أن تكون وثيقة متاحة لعامة الجمهور
ينبغي أن تكون خطة العمل الوطنية وثيقة متاحة لعامة الجمهور وأن تنشر على نطاق واسع وأن تكون متيسرة ويسهل الحصول عليها.
وينبغي إعداد الخطة وإطلاقها واستعراضها بمشاركة سياسية رفيعة المستوى. وستزيد إتاحة الخطة لعامة الجمهور من إدراك المؤسسات والمنظمات والسلطات والأفراد المسؤولين عن جوانب معينة منها لمتطلبات الخطة وغاياتها، مع تمكين عامة الجمهور في الوقت نفسه من الإشراف على تنفيذها.
وينبغي أن تحظى خطة العمل الوطنية بتغطية إعلامية ملائمة. وبالموازاة مع الخطة في حد ذاتها، ينبغي إعداد استراتيجية تواصل تحظى بتمويل كاف للتكفل بمشاركة نطاق عريض من عامة الجمهور في إعدادها وتنفيذها والوعي بأهميتها ونتائجها. وينبغي أن يتاح هذا التمويل كجزء لا يتجزأ من الخطة.
وعند وجود لغات أصلية أو إقليمية أو لغات أقليات، ينبغي أن تترجم الخطة إلى هذه اللغات قدر الإمكان وبالمثل، ينبغي الاهتمام بمراعاة الأفراد ذوي الاحتياجات الخاصة في التواصل، مثل الأشخاص ذوي الإعاقة أو من لا يلمون بمهارات القراءة والكتابة.
6- أن تكون عملية متواصلة
ينبغي أن تكون خطط العمل الوطنية سارية باستمرار. وهذا يعني أنه ينبغي ان ينظر الى خطة العمل الوطنية باعتبارها جزءاً من عملية على المدى البعيد. وعندما تشارف خطة على النهاية، فينبغي إعداد أخرى لكي تحل محلها، كما هو الحال مع الخطط الاقتصادية.
7- الأبعاد الدولية
لا يمكن فصل أنشطة حقوق الإنسان على الصعيد الوطني عن أنشطة حقوق الإنسان على الصعيد الدولي. ومن خلال إعداد خطة عمل وطنية وتنفيذها، تعلن الدولة المعنية بشكل لا لبس فيه لا لشعبها فحسب بل للعالم الخارجي أيضاً عن جدول أعمالها في مجال حقوق الإنسان . وينبغي أن تجسد خطة العمل الوطنية المعايير المقرة دولياً وأن تتماشى مع الممارسات الدولية الجيدة.
وينبغي أن يستحضر معدو الخطة الممارسات الجيدة لدى الدول الأخرى، لكي يتسنى لهم الاستفادة من التجربة الدولية وتمكين الآخرين من التعلم من تجربتهم. وبالإضافة إلى ذلك، ينبغي التعامل مع الخبرة والموارد المتاحة على المستوى الدولي بالطريقة ذاتها. ومن خلال وضع برنامج واضح يجسد المبادئ التوجيهية المتفق عليها دولياً، التي تتماشى مع الممارسة الجيدة الدولية، تكون البلدان في موقع أفضل لطلب المساعدة التقنية وغيرها من أشكال المساعدة في التغلب على التحديات التي تواجهها في تعزيز وحماية حقوق الانسان.
ويمثل التعاون الدولي كذلك عنصراً هاماً في إعداد خطة العمل الوطنية وتنفيذها. ويمكن للمفوضية السامية، مع سائر المنظمات الدولية والإقليمية، والدول التي أعدت بالفعل خططاً من هذا النوع، أن توفر الإرشادات والمساعدة التقنية للدول الأخرى التي تعكف على إعداد خططها، ان طلبت ذلك.
التحديات الشائعة
تُظهر تجارب سابقة في إعداد خطط عمل وطنية لحقوق الإنسان وخطط عمل وطنية للتثقيف في مجال حقوق الإنسان، فضلاً عن تجارب الدول التي وضعت خطط عمل وطنية لمكافحة التمييز العنصري، أنه قد يكون للعوامل التالية تأثير على فعالية خطة بعينها:
- مستوى الإرادة والدعم السياسيين
- مدى الشفافية والتشاركية في التخطيط
- مدى شمولية الدراسة الأساسية التي ترتكز عليها الخطة
- مدى الواقعية في ترتيب الأولويات والتخطيط العملي المنحى
- متانة الآليات التشاركية في مجالي الرصد والتقييم
- تخصيص الموارد الكافية
- مستوى التعاون الدولي
ثانيا: المحتويات الموصى بها
يمثل تحديد محتويات خطة عمل وطنية لحقوق الانسان أمراً حاسماً لأن ما تتضمنه من التزامات سيشكل معالم مرجعية يقاس بها نجاح الخطة.
ينبغي أن تُكيَّف خطة العمل الوطنية بحسب الظروف السياسية والثقافية والتاريخية والقانونية في الدولة المعنية، ويجب أن تحدد تدابير ملموسة لإدخال تحسينات حقيقية في تعزيز وحماية حقوق الانسان ورغم أن التطابق بين خطط العمل الوطنية أمرٌ مستحيل، فإن هذا الفصل يقدم إرشادات عامة فيما يتعلق بمحتوياتها. فينبغي أن توفّق الخطة بين المعايير الدولية والخصائص المحلية. وينبغي كذلك أن تكون متسقة أو مترابطة مع خطط أخرى، من قبيل خطط العمل الوطنية في مجال حقوق الإنسان أو الخطط الوطنية الإنمائية، في حالة البلدان التي أعدت خططاً من هذا النوع.
مبادئ عامة
ينبغي أن تتماشى خطة العمل الوطنية مع التزامات الدول وتعهداتها بالمعايير الدولية والإقليمية والوطنية في مجال حقوق الإنسان. وينبغي أن تعتمد خطط العمل الوطنية
نهجاً شاملاً إزاء حقوق الإنسان وأن تسترشد بأمور منها المبادئ التالية:
- العالمية
- الترابط وعدم قابلية التجزئة
- المشاركة والإدماج
- التطبيق التدريجي
- المساءلة
- المساواة وعدم التمييز
- سيادة القانون
نطاق العمل
بالرغم من الحاجة إلى تفصيل الخطط الوطنية في بعض المجالات، فإن نطاق خطة العمل الوطنية ينبغي أن يكون واسعاً.
رابعاً: إعداد خطة العمل الوطنية
يجب النظر إلى خطة العمل الوطنية باعتبارها عملية متسلسلة يشمل إعدادها المراحل التالية: التحضير، والإعداد، والتنفيذ، والرصد والتقييم. ويجب التأكيد على أن عملية إعداد الخطة هي بنفس القدر من الأهمية لمحتوى الخطة نفسها.